La protection sociale en France permet-elle de réduire les inégalités ?

Énoncé

La protection sociale en France permet-elle de réduire les inégalités ?
Document 1
« La Sécurité sociale [française] est organisée autour de trois branches principales : la maladie, la vieillesse et la famille. C'est un système hybride qui comporte :
  • un dispositif d'assurance prenant en charge les retraites et les soins des seuls salariés [et des personnes à leur charge], qui sont en même temps des cotisants (modèle bismarckien) ;
  • un système de droits sociaux qui repose sur la solidarité, puisqu'il prend en charge des personnes dans le besoin qui ne sont pas forcément cotisantes : minimum vieillesse(1) et CMU (2) (Couverture Maladie Universelle créée en 2000). Ce dispositif de solidarité collective opère une déconnexion avec le principe de l'assurance (qui ne protège en principe que les cotisants).
Ce n'est que tardivement, en 1935, que les États-Unis se sont ralliés à l'idée de protection sociale. Le système ne prend en charge que les besoins des personnes en situation d'extrême détresse. En matière de santé, il existe deux dispositifs : Medicare, qui couvre les soins hospitaliers des personnes âgées, et Medicaid qui prend en charge les soins des indigents reconnus comme tels. […] 40 millions de personnes, soit 15 % de la population, vivent sans aucune couverture maladie. »
Source :Sciences humaines, décembre 2002

Document 2
Prestations de protection sociale reçues par les ménages en France
« 
 
2001 (en milliards d'euros)
Part des prestations (en %)
Variation 2001/2002 (en %)
Santé
145,4
34,8
5,8
Viellesse-survie
183,6
44,0
4,1
Maternité famille
42,3
10,1
3,6
Emploi
27,7
6,6
0,4
Logement
12,8
3,1
3,3
Exclusion sociale (RMI)
5,7
1,4
0,4
Total des prestations sociales
417,5
100,0
4,3
 »
Source : d'aprèsTEF 2003-2004, INSEE

Document 3
« En France, la Protection sociale remplit plusieurs fonctions : assurances sociales où chacun reçoit, plus ou moins, selon ses cotisations (retraite, chômage) ; prestations universelles où chacun reçoit selon ses besoins (prestations maladie en nature, allocations familiales) ; prestations de solidarité (prestations sous conditions de ressources, RMI). Au total, elle représente 29  % du PIB qui se répartissent en 50  % de prestations d'assurances, 35  % de prestations universelles et 15  % de prestations de solidarité. […] L'extension des phénomènes d'exclusion a obligé à augmenter le poids des prestations de solidarité. Cela reste cependant limité. Aussi, certains proposent-ils de concentrer la protection sociale sur les plus pauvres, ceci permettant de les protéger de façon efficace tout en réduisant le poids des prélèvement obligatoires. […] Les dépenses publiques sont financées par des prélèvements progressifs ou proportionnels, dont une des justifications est que les classes moyennes et aisées profitent plus des dépenses publiques. Aussi, un système où celles-ci ont droit et bénéficient effectivement des dépenses publiques est plus satisfaisant du point du vue de la cohésion sociale et de la qualité des dépenses publiques qu'un système où seuls les pauvres y ont recours. »
Source :Réjane Hugounenq, Henri Sterdyniak, « Le plafonnement des allocations familiales », Lettre de l'OFCE, septembre 1997, in Problèmes économiques, n° 2554

Document 4
« En fait, l'inégalité fondamentale face à la retraite est l'inégalité des espérances de vie : les bas salaires ont en général des espérances de vie sensiblement plus faibles que les hauts salaires, si bien qu'ils touchent leur retraite pendant une période sensiblement plus courte. Les études disponibles prenant en compte l'ensemble du système de retraite français indiquent que pour un franc de cotisations versées pendant la vie active, les cadres supérieurs touchent pendant leur retraite une pension totale qui est de 50  % plus élevée que celle touchée par les ouvriers. Autrement dit, les retraites opèrent une redistribution à l'envers : en moyenne, une partie importante des cotisations des ouvriers finance la retraite des cadres supérieurs. Il faut évidemment prendre en compte qu'un système par capitalisation privée n'aurait peut être pas permis aux ouvriers d'avoir la moindre retraite, si l'épargne alimentée par les cotisations s'était perdue dans la spéculation et l'imperfection des marchés. »
Source :Thomas Piketty, L'Économie des inégalités, La Découverte, 2002

Document 5
Zoom
Tableau synoptique de certains indices d'inégalité entre les catégories socioprofessionnelles
Tableau synoptique de certains indices d'inégalité entre les catégories socioprofessionnelles
Source : d'après Alain Bihr Roland Pfefferkorn, Déchiffrer les inégalités, Syros-La Découverte, 1999.
Document 6
Pauvreté et transferts sociaux
« 
 
France
Suède
Pays-Bas
Royaume Uni
Portugal
Taux de risque de pauvreté(3) avant transferts sociaux (2000) (en %)
24
27
21
29
27
Taux de risque de pauvreté après transfers sociaux (1999) (en %)
15
9
11
19
21
Dépenses de protection sociale en % du PIB (2000)
29,7
32,3
27,4
26,8
22,7
 »
Source :EUROSTAT, La situation sociale dans l'Union européenne, 2003

(1) Minimum vieillesse : instauré en 1956, le minimum vieillesse garantit que toute personne âgée de plus de 65 ans à faible revenu et ayant peu ou pas cotisé dispose d'un minimum de ressources. Ce minimum est de 558,86 euros par mois pour une personne vivant seule.
(2) CMU : la CMU propose une assurance maladie de base pour toutes les personnes résidant en France de manière stable et régulière notamment celles qui ne répondent pas aux critères d'ouverture des droits à la Sécurité sociale. Elle comporte également une couverture complémentaire pour les personnes dont les revenus sont les plus faibles.
(3)Selon la norme statistique européenne, le taux de risque de pauvreté représente le pourcentage de personnes dont le revenu disponsible est inférieur à 60 % du revenu médian.

Corrigé

Introduction
Entre l'indispensable réforme et la nécessité de préserver les acquis sociaux, entre le modèle social français et le malaise révélé par la crise des banlieues fin 2005, la société française est de plus en plus conduite à s'interroger sur son modèle de protection sociale et à faire le constat de la fragilité d'une cohésion sociale qui lui semblait pérenne.
Le système de protection sociale français, tel qu'il fut institué après la Seconde Guerre mondiale et développé pendant les Trente Glorieuses, visait en premier lieu à renforcer la cohésion sociale dans une société en mutation et où le lien social devenait de plus en plus marchand par l'instauration d'un contrepoids avec l'État-providence. Dans cette logique, la recherche de légitimité et le sens même du système conduisaient à la réduction des inégalités sociales de tout type qui frappaient la société française d'alors, ce qui fut fait dans une large mesure jusqu'à la crise. Depuis les années 1980, la tendance semble s'être inversée, les inégalités paraissent toujours plus nombreuses, tantôt qualifiées de « nouvelle pauvreté » ou bien encore de « fracture sociale ». Face à cette réalité nouvelle, la question de la capacité du système de protection sociale français à réduire les inégalités se pose de manière très aiguë aujourd'hui et ne manque pas de susciter nombre de débats sur les indispensables réformes et leur urgence. Alors, le système de protection sociale français a-t-il été réellement capable de réduire les inégalités, l'est-il toujours, quelles sont les alternatives envisageables et les choix que celles-ci imposent ?
Nous verrons que si le système de protection sociale français vise bien dans ses objectifs et dans sa mise en œuvre à la réduction des inégalités, il n'en demeure pas moins que ce système n'a pas atteint tous ses objectifs, ce qui alimente le débat sur ses limites et les réformes à engager.
I. Si le système de protection sociale vise bien dans ses objectifs et dans sa mise en œuvre à la réduction des inégalités…
Nous montrerons que l'objectif qui a dicté la mise en place du système de protection sociale français visait bien à réduire les inégalités et que dans de nombreux domaines il y est parvenu.
1. Le système de protection sociale français a été construit pour lutter contre les inégalités
a) Deux modèles de référence
Historiquement, le choix du système de protection sociale à mettre en place s'est fait entre deux modèles. D'une part, le modèle mis en place par Bismarck en Allemagne à la fin du xixe siècle avec l'instauration de mesures qui ne s'adressaient qu'aux ouvriers de la grande industrie, des mines et des chemins de fer. Ce système était fondé sur un principe d'assurance (document 1), puisque les droits des individus à toucher une prestation étaient conditionnés par le versement de cotisations. L'autre principe était celui de l'obligation d'affiliation, ce qui signifiait pour les ouvriers l'obligation de cotiser aux organismes sociaux. D'autre part, le modèle Beveridge au Royaume-Uni en 1942 qui a inspiré le système de protection sociale de nombreux pays et qui proposait dans le rapport qui porte son nom d'étendre la protection sociale à toute la population. Dans ce système, les droits étaient non seulement équivalents quelles que soient les contributions, mais également quels que soient les risques encourus. Cela fonde le principe de l'assistance qui désigne les garanties offertes aux personnes subissant des risques sociaux, même si celles-ci n'ont pas cotisé ou ont insuffisamment cotisé.
b) Le système français : le choix d'un compromis
Le principe d'une protection sociale pour tous les citoyens est établi par le préambule de la Constitution de 1958, qui reprend ainsi celle de 1946. La protection sociale ainsi mise en œuvre par Pierre Laroque (directeur de la Sécurité sociale de 1944 à 1951) a donc pour objectif de protéger tous les individus face aux risques sociaux. Dans une première étape, les risques sociaux couverts (document 2) seront la perte d'emploi, la maladie et les accidents du travail. Viendront s'y ajouter le « risque » vieillesse, avec la mise en place du système de retraite par répartition et le « risque » famille qui correspond aux charges liées à l'éducation des enfants. Aujourd'hui, c'est le poste « vieillesse-survie » qui représente la part la plus importante des prestations sociales avec 44 %, devant les prestations « santé » avec 34,8 %. Les autres postes occupent une part beaucoup plus modeste, avec respectivement 10,1 % pour les prestations « maternité famille » et 6,6 % pour le poste « emploi ». Au total en 2001, les prestations sociales représentaient 417,5 milliards d'euros. Le système français de protection sociale est souvent présenté comme un compromis entre les deux modèles historiques (document 3). Le système qui s'est progressivement mis en place est donc construit pour l'essentiel sur une logique de solidarité collective s'appuyant sur des prélèvements obligatoires qui sont ensuite redistribués. Depuis quelques années, le mode de financement de la protection sociale en France a évolué, on assiste en particulier à la fiscalisation de ses ressources avec la mise en place de prélèvements tels que la contribution sociale généralisée (CSG). Le principe de redistribution est double. On distingue la redistribution horizontale lorsque l'objectif est d'instaurer une solidarité par risque. Ainsi, les actifs cotisent pour les inactifs, les bien-portants pour les malades… On parle de redistribution verticale lorsque sa mise en œuvre vise à réduire les inégalités à l'issue de la répartition primaire des revenus.
2. De fait, sa mise en œuvre s'est traduite par le recul de nombreuses inégalités
a) Un objectif, la réduction des inégalités
Dans sa mise en œuvre, la protection sociale vise à éviter que les écarts de revenus primaires n'accroissent les inégalités présentes et cumulatives que connaît notre société. Elle rend possible l'accès à la santé pour tous, elle garantit, par le système de retraites par répartition, un niveau de vie aux inactifs ayant cotisé toute leur vie. Elle limite la perte de revenus associée aux risques professionnels (chômage, accidents du travail) et elle permet d'assurer un certain niveau de consommation de biens primaires pour les familles à revenu modeste dont la propension à consommer est plus élevée. Finalement, par son intervention, la protection sociale s'efforce de renforcer l'égalité des chances et ceci en accord avec l'idéal démocratique républicain. La réalisation de ces objectifs passe par un double système de redistribution, à la fois horizontale et verticale. Le premier système permet par exemple d'instaurer une solidarité entre les actifs et les retraités ou bien encore entre les bien-portants et les malades. Le second permet une redistribution des revenus en majorant la contribution des plus aisés et en minorant celle des plus modestes.
b) Un objectif atteint dans de nombreux domaines
La seconde moitié du xxe siècle a enregistré un important recul des inégalités et de la pauvreté. Ainsi, l'écart des salaires entre les cadres supérieurs et les ouvriers, mesuré avec un coefficient multiplicateur, est passé de 4,4 en 1960 à 2,8 à la fin des années 1980. Les facteurs explicatifs de cette évolution sont à chercher dans la période de croissance économique qualifiée de Trente Glorieuses, dans la place croissante, à cette époque, d'un mode de régulation qualifié de « fordiste » et dans la mise en place de l'État-providence avec la création de la Sécurité sociale. Cet ensemble de facteurs a alors contribué au développement de la « moyennisation » de la société, au progrès de la mobilité sociale intergénérationnelle liée à la démocratisation de l'enseignement, à la diffusion du système de retraite… Pour beaucoup, cette évolution s'inscrit dans une tendance séculaire à la baisse des inégalités, tendance qui selon l'analyse de Kuznets serait liée au processus de développement. De fait, les effets correcteurs de la protection sociale sont quantifiables (document 6). Alors que le taux de risque de pauvreté est de 24 % avant transferts sociaux en 2000, ce taux tombe à 15 % après transferts sociaux. Pour atteindre ce résultat, la nation mobilise un effort important puisqu'en 2000 les dépenses de protection sociale représentaient 29,7 % du PIB français.
II. … il n'en demeure pas moins que ce système n'a pas atteint tous ses objectifs, ce qui alimente le débat sur ses limites
Nous montrerons ici que le système de protection sociale français n'a pas atteint tous ses objectifs en matière de lutte contre les inégalités et qu'il traverse une crise qui alimente les débats sur les modalités des réformes à engager.
1. Un système dont les limites sont souvent dénoncées
a) De nombreuses inégalités persistent
La liste des domaines illustrant la persistance d'inégalités économiques et sociales dans notre société est importante. Il apparaît tout d'abord des inégalités en matière de revenus et de patrimoine. S'il est vrai que la répartition des revenus en France s'est considérablement regroupée autour du revenu médian durant les Trente Glorieuses avec un recul significatif de la pauvreté, la période récente montre une inversion de tendance, sans que toutefois la proportion des très pauvres ait augmenté. Quant aux inégalités de patrimoine, elles sont supérieures aux inégalités de revenus et leur sont liées puisque des revenus élevés permettent de se constituer un important patrimoine de rapport qui génère à son tour de confortables revenus. Il apparaît aussi des inégalités sur le marché du travail ; en effet, le chômage touche plus lourdement les femmes, les jeunes, les ouvriers, les employés et les moins diplômés. Les femmes apparaissent particulièrement défavorisées sur le marché du travail (rémunérations, responsabilités, temps partiel subi…) et sont également sous-représentées dans le personnel politique (sphère du pouvoir). Le fonctionnement du système scolaire révèle lui aussi des inégalités dans la mesure où les enfants issus des professions et catégories socioprofessionnelles (PCS) les moins favorisées ont un taux de réussite plus faible au baccalauréat, redoublent plus souvent, ont un taux d'accès moindre à l'enseignement supérieur… Des inégalités qui sont souvent cumulatives, comme en atteste le domaine de la santé. L'espérance de vie d'un cadre est de 30 % supérieure à celle d'un manœuvre et cet écart est croissant. Les dépenses de santé des cadres représentent le double de la moyenne des autres catégories. Cela se traduit par une inégalité en matière de retraite (document 4). Plus on monte dans l'échelle sociale, plus la période de retraite est longue de sorte que « pour un franc de cotisations versées pendant la vie active, les cadres supérieurs touchent pendant leur retraite une pension totale qui est de 50 % plus élevée que celle touchée par les ouvriers ». Ce constat conduit l'auteur du document 4 à souligner que les retraites opèrent une redistribution à l'envers puisqu'une partie importante des cotisations des ouvriers finance la retraite des cadres supérieurs.
b) La remise en cause de l'efficacité du système de protection sociale
Il apparaît une crise d'efficacité puisque malgré un coût et des déficits croissants, la protection sociale ne semble plus en mesure de jouer pour tous le rôle qui lui est assigné. Traditionnellement, en France, les personnes pauvres se recrutaient pour l'essentiel parmi les personnes âgées, les salariés agricoles ou les anciens indépendants qui n'avaient pu poursuivre leur activité du fait des mutations structurelles de la société. Les personnes qui avaient un emploi, en particulier les salariés, échappaient de manière à peu près systématique à la pauvreté. On pouvait donc penser que la salarisation croissante de la population active qui accompagnait la croissance rapide de l'après-guerre réussirait à vaincre définitivement la pauvreté. Il n'en a malheureusement rien été. Une nouvelle pauvreté s'est développée à partir des années 1980, liée à la montée du chômage. On va ainsi trouver parmi les « nouveaux pauvres » des jeunes sans qualification qui n'ont pas réussi à trouver un emploi stable, des travailleurs âgés licenciés qui ne parviennent pas à retrouver un emploi… Ces difficultés d'insertion deviennent dans certains cas des sources d'exclusion. Comme le souligne le sociologue Robert Castel dans son ouvrage Les Métamorphoses de la question sociale, les situations de « hors droit » se développent ; il évoque alors pour ces personnes une situation de « désafiliation ».
2. Des limites qui conduisent à un débat sur la nécessité de réformer le système
a) Une crise du système de protection sociale souvent dénoncée
L'expression de crise financière est utilisée pour qualifier le déficit chronique qui affecte les finances publiques en général et le système de protection sociale en particulier. Cette situation récurrente se traduit par une dette publique qui atteint 64,7 % du PIB en 2004. Si l'on regarde plus en détail l'origine de ce besoin de financement des administrations publiques dont le montant atteignait 60,1 milliards d'euros en 2004, on constate qu'elle est d'abord le fait de l'État dont le déficit représente 70 % de la capacité de financement des administrations publiques. Le reste est représenté à 3,16 % par les collectivités locales et 26,4 % par la Sécurité sociale. Parmi les facteurs en cause dans ce phénomène, la montée du chômage joue un rôle considérable. Il apparaît ainsi que depuis le début des années 1980, les dépenses liées à la dégradation du marché du travail (chômage, inadaptation professionnelle et cessations anticipées d'activité) ont fortement augmenté avec un rythme annuel moyen de 2,6 %. Parallèlement, le moyen de financement traditionnel reposant sur les cotisations sociales salariales s'est trouvé restreint du fait de la montée du chômage et du faible niveau de la croissance économique sur la période. La logique de cette évolution est implacable ; avec cette conjoncture, le nombre d'ayant droits augmente alors que le nombre de cotisants n'augmente plus suffisamment.
b) Quelles sont les alternatives ?
Les économistes libéraux accusent l'État-providence, dont une large partie repose sur la protection sociale et la redistribution, d'avoir porté atteinte au libre fonctionnement du marché qu'ils considèrent comme le système économique le plus efficace pour stimuler l'esprit d'entreprise et la croissance. Selon eux, l'intervention de l'État est inefficace et entraîne des conséquences néfastes, non seulement du fait des dépenses publiques mais aussi et surtout de la lourdeur des prélèvements obligatoires qui en résultent et qui constituent un frein pour l'économie. Pour eux, le système des prélèvements obligatoires institué par l'État-providence est défavorable au travail, à l'épargne et à l'investissement qui sont les moteurs de la croissance économique. On perçoit donc clairement chez ces auteurs une inversion de la causalité, puisque c'est finalement le système de protection sociale en place qui est présenté comme responsable en partie du chômage et des inégalités. Ils préconisent logiquement une troisième voie pour la protection sociale, la forme résiduelle ou libérale telle qu'elle est développée en Grande-Bretagne et aux États-Unis (document 1). L'étude comparée des systèmes de protection sociale de différents pays européens permet d'éclairer un peu ce débat (document 6). Il apparaît à travers l'étude présentée que malgré une part des dépenses sociales dans le PIB très élevée (29,7 %), la France parvient moins bien que d'autres pays à protéger ses citoyens contre la pauvreté. Alors qu'en France le taux de risque de pauvreté après transferts sociaux était de 15 % en 1999, il était de 11 % aux Pays-Bas et de 9 % en Suède. Si avec 19 % le Royaume-Uni obtient un moins bon taux de risque après redistribution que la France, il faut signaler qu'il apporte toutefois une plus grande correction aux inégalités initiales en faisant passer le taux de risque de 29 % à 19 %, soit une correction d'un point supérieur à la France.
Conclusion
Il apparaît clairement aujourd'hui que la question du système de protection sociale stigmatise toutes les inquiétudes. Si chacun convient des limites du système actuel, la question de sa réforme semble épineuse. Le débat sur ce point porte davantage sur les modalités d'une telle réforme que sur sa nécessité et révèle une certaine dualisation de notre société entre partisans et opposants à la réforme, entre bénéficiaires et laissés-pour-compte du système. Comment ne pas voir dans les difficultés politiques et sociales récentes, telles que le rejet du projet de Constitution européenne ou la crise des banlieues, les illustrations de ce débat ?